協(xié)議供貨實(shí)踐問題的產(chǎn)生根源
協(xié)議供貨制度在中央和地方執(zhí)行的十幾年間，一直缺少一份指導(dǎo)實(shí)踐的規(guī)范性文件。2013年，時(shí)任財(cái)政部副部長(zhǎng)劉昆在全國(guó)政府采購工作會(huì)議上指出，《協(xié)議供貨管理辦法》正在擬定中。盡管中央和地方執(zhí)行協(xié)議供貨的實(shí)踐并不完全一致，遇到的問題卻基本一致。這些問題的產(chǎn)生根源主要表現(xiàn)在三個(gè)脫節(jié)，即政府采購制度與采購實(shí)踐效率的脫節(jié)、協(xié)議供貨實(shí)踐與法定采購方式的脫節(jié)、協(xié)議供貨價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格的脫節(jié)。
（一）政府采購制度與采購實(shí)踐效率的脫節(jié)
《政府采購法》明確規(guī)定政府采購實(shí)行集中采購和分散采購相結(jié)合。集中采購目錄內(nèi)的項(xiàng)目，都屬于集中采購，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)執(zhí)行?！墩少彿ā酚忠?guī)定了政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)是公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)，另一個(gè)是分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)。集中采購目錄內(nèi)的項(xiàng)目，達(dá)到公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的必須采用公開招標(biāo)方式，沒有達(dá)到公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)采用什么樣的方式呢？《政府采購法》并沒有明確規(guī)定。根據(jù)《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》，依法制定的集中采購目錄以內(nèi)，且未達(dá)到公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源方式采購。采購貨物的，還可采用詢價(jià)采購方式。2014年12月，財(cái)政部頒布《政府采購競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式管理暫行辦法》，根據(jù)《政府采購法》的授權(quán)，創(chuàng)設(shè)了新的政府采購方式——競(jìng)爭(zhēng)性磋商。無論是競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源還是詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式，都有明確的適用條件和嚴(yán)格的執(zhí)行程序。集中采購目錄內(nèi)的項(xiàng)目必須委托集中采購機(jī)構(gòu)執(zhí)行，然而，如果每一個(gè)集中采購目錄以內(nèi)且未達(dá)到公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目都委托集中采購機(jī)構(gòu)，那么集中采購機(jī)構(gòu)的力量根本滿足不了采購人的需求。邀請(qǐng)招標(biāo)本身也有適用條件。集中采購目錄內(nèi)的項(xiàng)目是“技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，采購人普遍使用的項(xiàng)目”，如果全部使用《政府采購法》第二十六條規(guī)定的前五種采購方式及競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式，勢(shì)必導(dǎo)致重復(fù)招標(biāo)，成本過高，效率過低。集中采購制度的建立和公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置，造成了政府采購制度與采購實(shí)踐效率的脫節(jié)，為解決集中采購目錄以內(nèi)且未達(dá)到公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的采購項(xiàng)目的效率問題，協(xié)議供貨制度應(yīng)運(yùn)而生。
（二）協(xié)議供貨實(shí)踐與法定采購方式的脫節(jié)
《政府采購貨物服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)，以下簡(jiǎn)稱18號(hào)令）明確，政府采購貨物服務(wù)可以實(shí)行協(xié)議供貨采購和定點(diǎn)采購，但協(xié)議供貨采購和定點(diǎn)供應(yīng)商必須通過公開招標(biāo)方式確定。其對(duì)協(xié)議供貨的規(guī)定有兩層含義。一是指出協(xié)議供貨必須采用公開招標(biāo)方式，也就是協(xié)議供貨采用了法定的采購方式，只不過是一種特殊的公開招標(biāo)。二是如果認(rèn)為協(xié)議供貨的公開招標(biāo)不屬于嚴(yán)格意義上的公開招標(biāo)，那么財(cái)政部作為國(guó)務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門，明確政府采購貨物服務(wù)可使用協(xié)議供貨方式，實(shí)際上確認(rèn)了協(xié)議供貨為一種法定的采購方式。協(xié)議供貨公開招標(biāo)是沒有采購標(biāo)的數(shù)量的入圍招標(biāo)，這種公開招標(biāo)并非嚴(yán)格意義上的公開招標(biāo)。18號(hào)令明確規(guī)定協(xié)議供貨必須采用公開招標(biāo)方式，實(shí)際上是在強(qiáng)調(diào)協(xié)議供貨采用了法定的采購方式，同時(shí)認(rèn)可了這種特殊的公開招標(biāo)也屬于公開招標(biāo)。如果認(rèn)為協(xié)議供貨公開招標(biāo)不是嚴(yán)格意義上的公開招標(biāo)，那么在18號(hào)令頒布之前，地方執(zhí)行協(xié)議供貨制度時(shí)就意味著沒有采用法定的采購方式。18號(hào)令的頒布，使地方有了執(zhí)行協(xié)議供貨的規(guī)章依據(jù)。但是18號(hào)令被廢止以后，如果仍然認(rèn)為協(xié)議供貨公開招標(biāo)不是嚴(yán)格意義上的公開招標(biāo)，那就意味著地方執(zhí)行協(xié)議供貨制度依舊沒有采用法定的采購方式。另外，18號(hào)令規(guī)定協(xié)議供貨因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外方式確定的，應(yīng)當(dāng)獲得省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門批準(zhǔn)。也就是說，18號(hào)令廢止之前，在經(jīng)過省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門批準(zhǔn)的情況下，協(xié)議供貨可以不使用公開招標(biāo)方式。但18號(hào)令廢止后，一些地方建設(shè)的政府采購電子賣場(chǎng)中，有很多是以公開征集入圍的方式確定集中采購目錄內(nèi)商品和供應(yīng)商的。如果沒有財(cái)政部的批復(fù)，從某種意義上看，其并沒有采用法定采購方式。協(xié)議供貨的公開招標(biāo)到底屬不屬于公開招標(biāo)方式，一直是很多人認(rèn)為協(xié)議供貨制度沒有采用法定采購方式的癥結(jié)所在。協(xié)議供貨實(shí)踐與法定采購方式的脫節(jié)，使協(xié)議供貨制度處于“名不正言不順”的尷尬境地。尤其是在18號(hào)令廢止之后，協(xié)議供貨制度的處境更加艱難。
（三）協(xié)議供貨價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格的脫節(jié)
政府采購的價(jià)格是通過法定采購方式獲得的價(jià)格，協(xié)議供貨價(jià)格是通過公開招標(biāo)方式獲得的價(jià)格。但目前看來，在很多地方的電子賣場(chǎng)中，協(xié)議供貨的公開招標(biāo)是入圍招標(biāo)，其入圍商品的價(jià)格也并不相同。這種公開招標(biāo)不是嚴(yán)格意義上的公開招標(biāo)，所以協(xié)議供貨價(jià)格實(shí)際上很難說是通過法定采購方式獲得的價(jià)格。好在協(xié)議供貨價(jià)格從一開始就被定為最高限價(jià)，如果采購人進(jìn)行了比價(jià)和議價(jià)，最終的協(xié)議供貨成交價(jià)格可看作市場(chǎng)價(jià)格?！墩少彿ā芬?guī)定，集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合采購價(jià)格低于市場(chǎng)平均價(jià)格、采購效率更高、采購質(zhì)量?jī)?yōu)良和服務(wù)良好的要求。而市場(chǎng)平均價(jià)格是無法從市場(chǎng)獲取的，也是無法計(jì)算出來的。市場(chǎng)平均價(jià)格是市場(chǎng)成交平均價(jià)格還是市場(chǎng)在售平均價(jià)格？如果是市場(chǎng)成交平均價(jià)格，那么這個(gè)價(jià)格是已經(jīng)發(fā)生的平均價(jià)格，也就說采購價(jià)格必須低于已經(jīng)發(fā)生的平均價(jià)格。但如何界定已經(jīng)發(fā)生？是已經(jīng)發(fā)生的前一天的平均價(jià)格，還是前一個(gè)月的平均價(jià)格？用已經(jīng)發(fā)生的交易價(jià)格限制未發(fā)生或正在發(fā)生的價(jià)格，實(shí)際上抹殺了價(jià)格的動(dòng)態(tài)變化。政府采購價(jià)格可以看作市場(chǎng)價(jià)格的一部分，市場(chǎng)價(jià)格也可以是政府采購價(jià)格。政府采購以法定采購方式取得的價(jià)格和經(jīng)市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)定價(jià)，本身就有所不同，前者在保證必要競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，讓渡了市場(chǎng)可能存在的完全競(jìng)爭(zhēng)，所以二者之間存在脫節(jié)比較正常。但人們往往認(rèn)為這種脫節(jié)并不正常，于是價(jià)格“虛高”成為協(xié)議供貨的痛點(diǎn)。程序的合法合規(guī)、結(jié)果的合情合理到底能不能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，不僅是政府采購的追求所在，也是社會(huì)發(fā)展的追求所在。
協(xié)議供貨制度的未來展望
協(xié)議供貨制度存在的十幾年間，我國(guó)政府采購事業(yè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，也發(fā)生了根本性的變化。從最初注重程序、追求擴(kuò)面增量到今天注重結(jié)果、追求物有所值，政府采購也和中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，從高速度增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。從程序?qū)蜣D(zhuǎn)向結(jié)果導(dǎo)向，并不意味著放棄程序，而是在現(xiàn)有程序的基礎(chǔ)上追求物有所值，或者在重塑現(xiàn)有程序的基礎(chǔ)上追求物有所值。
盡管協(xié)議供貨制度存在各種脫節(jié)，但是協(xié)議供貨實(shí)踐確實(shí)在十幾年中支撐起了政府采購“抓大放小”的“放小”工作。最早的公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)不高，集中采購目錄以內(nèi)、公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的商品可以算作小額零星采購。但是，隨著公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的不斷攀升，過去所謂的“放小”已經(jīng)不小了。當(dāng)前，已經(jīng)有省份將公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)提升到400萬元，這絕對(duì)不再是小數(shù)字了。政府采購要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須從“抓大放小”轉(zhuǎn)向“抓小放大”。因?yàn)椤靶 北旧硪巡恍。摇靶 敝懈姽Ψ?。因此，集中采購目錄以?nèi)且公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購將成為政府采購改革的重點(diǎn)。是放棄協(xié)議供貨制度另做打算，還是在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上重塑協(xié)議供貨制度？按照穩(wěn)中求進(jìn)的改革總基調(diào)，重塑協(xié)議供貨制度恰逢其時(shí)。展望未來的協(xié)議供貨制度，必須處理好三個(gè)“要不要”。
一是要不要出臺(tái)協(xié)議供貨制度的規(guī)范性文件。理論指導(dǎo)實(shí)踐，實(shí)踐升華理論。眾多一線采購人員一直期盼有一份協(xié)議供貨制度的規(guī)范性文件用以指導(dǎo)實(shí)踐。要不要出臺(tái)協(xié)議供貨制度的規(guī)范性文件，實(shí)際上是要不要管“小”的問題，即要不要對(duì)集中采購目錄內(nèi)且未達(dá)到公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的采購進(jìn)行明確規(guī)定。要不要、管不管本身就是兩難問題。當(dāng)年的“抓大放小”有其時(shí)代背景，“放小”實(shí)際上是設(shè)置了一塊政府采購試驗(yàn)田。十幾年間，人們?cè)谶@塊試驗(yàn)田里充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，圍繞質(zhì)量、價(jià)格、效率進(jìn)行了積極探索，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)了大量的專業(yè)化人才。各地向中央學(xué)習(xí)，各地之間相互學(xué)習(xí)；集中采購機(jī)構(gòu)也包容互鑒，不斷創(chuàng)新。協(xié)議供貨實(shí)踐隨著新技術(shù)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，從線下走向線上，從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代。如果出臺(tái)協(xié)議供貨制度規(guī)范性文件，就容易丟失這塊改革創(chuàng)新的試驗(yàn)田，使工作趨于固化，限制人的主觀能動(dòng)性。如果不出臺(tái)，面對(duì)公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的提高，協(xié)議供貨解決的已不再是小額零星采購問題，制度缺失容易造成更大風(fēng)險(xiǎn)。此外，從政策指引的層面講，也有必要彌補(bǔ)18號(hào)令廢止后協(xié)議供貨制度的空缺。
二是要不要對(duì)協(xié)議供貨制度進(jìn)行重塑。對(duì)協(xié)議供貨制度的定義目前仍只見于財(cái)政部對(duì)中央單位發(fā)布的文件之中。十幾年間，“四定一協(xié)議”的主要特征沒有改變，但“四定”的核心要素已發(fā)生了變化。從定產(chǎn)品到定品牌，再到定電商，通過公開招標(biāo)方式確定入圍商品和最高限價(jià)的作用已經(jīng)逐漸消失。協(xié)議供貨的公開招標(biāo)本身也不是嚴(yán)格意義上的公開招標(biāo)，并且很多地方已經(jīng)放棄了公開招標(biāo)，那么，協(xié)議供貨制度是不是到了可以放棄公開招標(biāo)方式的時(shí)候了？在以公開征集方式入圍的電子賣場(chǎng)中，對(duì)商品的價(jià)格，人們采用多種方式取代傳統(tǒng)協(xié)議供貨的二次定價(jià)。傳統(tǒng)協(xié)議供貨是二次定價(jià)過程，第一次定價(jià)為集中采購機(jī)構(gòu)通過公開招標(biāo)方式獲得入圍商品的最高限價(jià)，第二次定價(jià)為采購人通過比價(jià)、議價(jià)等手段獲得采購商品的成交價(jià)格。當(dāng)公開招標(biāo)放棄配置標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置和淘汰率時(shí)，公開招標(biāo)所定的最高限價(jià)也就是第一次定價(jià)已經(jīng)沒有任何意義。在當(dāng)前電子賣場(chǎng)的實(shí)踐中，很多地方往往將二次定價(jià)改為一次定價(jià)，尤其是利用在線競(jìng)價(jià)方式，直接由采購人通過競(jìng)價(jià)確定成交價(jià)格。這種變化有兩個(gè)重要意義，第一是使集中采購機(jī)構(gòu)減少了對(duì)商品價(jià)格的干預(yù)。除了用法定采購方式獲得價(jià)格外，集中采購機(jī)構(gòu)不應(yīng)對(duì)價(jià)格進(jìn)行任何干預(yù)。第二是強(qiáng)化了采購人是協(xié)議供貨價(jià)格的唯一責(zé)任主體。而過去，采購人總是把協(xié)議供貨成交價(jià)格的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給集中采購機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在就可以使集中采購機(jī)構(gòu)免于承擔(dān)這項(xiàng)責(zé)任。
對(duì)協(xié)議供貨制度進(jìn)行重塑，是為政府采購電子賣場(chǎng)提供政策支撐的基礎(chǔ)性工作。很多人認(rèn)為電子賣場(chǎng)放棄公開招標(biāo)、采用公開征集方式入圍商品和供應(yīng)商已經(jīng)不是協(xié)議供貨了。這實(shí)際上是一種誤解。協(xié)議供貨之所以稱為“協(xié)議”供貨，就在于無論采用什么方式入圍商品和供應(yīng)商，協(xié)議都是必不可少的。電子賣場(chǎng)以公開征集方式入圍供應(yīng)商，依舊需要和供應(yīng)商簽署協(xié)議框架，按照協(xié)議框架供貨，也依舊是協(xié)議供貨。還有人認(rèn)為很多電子賣場(chǎng)已經(jīng)銷售集中采購目錄以外且分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的商品了，這部分不屬于政府采購范圍，因此電子賣場(chǎng)可以不執(zhí)行政府采購法規(guī)政策。這樣理解有些偏頗，目前我們所指的政府采購電子賣場(chǎng)，仍然是執(zhí)行政府采購法規(guī)政策的電子賣場(chǎng)。政府采購電子賣場(chǎng)銷售集中采購目錄以外且分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)下的商品，只能看作是為采購人提供的一種服務(wù)，而不應(yīng)讓采購人強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)協(xié)議供貨制度的重塑，應(yīng)當(dāng)是在政府采購法規(guī)下的重塑，而不應(yīng)拋棄政府采購法規(guī)。
三是要不要讓協(xié)議供貨制度發(fā)揮更大作用。改革早期，政府采購追求的是依法采購，以程序?yàn)閷?dǎo)向，增量擴(kuò)面“做大”。在采購人能夠自覺遵守政府采購法律法規(guī)，政府采購已經(jīng)取得規(guī)模成效的基礎(chǔ)上，政府采購開始追求物有所值，以結(jié)果為導(dǎo)向“做強(qiáng)”。從“做大”到“做強(qiáng)”，是一個(gè)量變到質(zhì)變的過程。協(xié)議供貨在早期“做大”的過程中發(fā)揮了提高效率的重要作用，在當(dāng)前“做強(qiáng)”的過程中更應(yīng)發(fā)揮提高效益的積極作用。無論是大勢(shì)所需，還是自身所需，在深化政府采購制度改革的大背景下，協(xié)議供貨都應(yīng)走向更高質(zhì)量的發(fā)展，發(fā)揮更大作用。當(dāng)前，協(xié)議供貨制度依托互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展正在發(fā)生深刻變化，執(zhí)行協(xié)議供貨制度的電子賣場(chǎng)也在進(jìn)行著積極創(chuàng)新和大膽嘗試?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)已經(jīng)成為協(xié)議供貨制度創(chuàng)新發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”不僅是一種手段，更是一種思維?；ヂ?lián)網(wǎng)總是給人驚喜，總是在不斷地超越傳統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)跨越性和顛覆性發(fā)展。政府采購電子賣場(chǎng)要堅(jiān)持技術(shù)創(chuàng)新和模式創(chuàng)新，充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，大膽突破現(xiàn)有模式，以實(shí)踐探索推動(dòng)理論創(chuàng)新，為政府采購的高質(zhì)量發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。
作者單位：北京市政府采購中心
